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一张图揭示收入的真相



文章发布时间:2015/5/26 1:03:43



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一、收入的真相
 
 
灰色收入达6.2万亿;顶层家庭的收入是底层家庭的20倍;社会保障向高收入者而非低收入者倾斜。
 
 
陈卓/CFP

  ——灰色收入为6.2万亿元,约占GDP的12%,集中在部分高收入居民,并有向某些中高收入阶层蔓延的趋势,说明腐败对社会的影响面在扩大。

  ——城镇居民收入基尼系数为0.501,城镇10%最高收入家庭的收入是城镇10%最低收入家庭的20.9倍,远高于官方统计的8.6倍。

  ——相对收入差距有所缩小,但绝对收入差距和灰色收入总量仍继续扩大。

  基于2012年对全国各地5344户城镇居民的家庭情况调查和最新统计数据,中国经济体制改革研究会收入分配课题组得到了以上发现。

  过去八年间,课题组分别在2005年-2006年和2009年对城镇居民的收入分配状况进行过两次调查,并形成了2007年和2010年两个研究报告。时隔三年,中国城镇居民的收入分配状况发生了什么变化?基于2012年调查数据,作者完成了新的研究报告,试图对此作出回答。报告全文将发表于《比较》杂志总第68辑(2013年10月)。本文是报告的摘要和改写。

  调查主要在18个省份(含自治区和直辖市,下同)进行,覆盖66个大中小城市和14个县的县镇、建制镇。加上其他一些小规模的分散调查,本次调查涉及27个省份。调查对象是城市和县镇、建制镇的城镇常住居民家庭。全部调查样本数为5756个,经检验后确认的有效样本数为5344个,筛除未达标样本412个。

  基于家庭收入和消费情况调查数据,作者采用模型分析方法推算全国城镇居民收入分配状况,计算收入差距和居民收入(包括灰色收入)的总量,及其在GDP中所占份额,讨论导致收入分配不公平和差距扩大的体制性原因,并就所需推进的体制改革提出看法。

  研究结果显示,估计2011年城镇10%最高收入家庭的实际人均收入约为18.8万元,是统计收入的3.2倍。城镇最高收入与城镇最低收入各10%家庭之间的收入之比是20.9倍,更远高于官方统计显示的8.6倍。由于近年来低收入居民的收入增长显著加快,相对收入差距比2008年有所缩小,但绝对收入的差距和灰色收入总量仍在继续扩大。2011年,城镇居民收入基尼系数为0.501。

  初步推算,2011年居民灰色收入为6.2万亿元,约占GDP的12%,仍然主要集中在一部分高收入居民。但分析发现灰色收入有向某些中高收入阶层蔓延的趋势,说明腐败对社会的影响面在扩大,社会面临严重挑战。

  过去几年灰色收入膨胀的趋势,与2009年-2010年实行的过于宽松的货币和信贷政策,以及大规模政府投资有关。在公权力缺乏制度约束的情况下,政府大规模介入资源配置,是导致公共资金流失、腐败泛滥的重要条件。

  收入差距过大和分配不公主要是体制原因造成的。其中,公共资金管理不善、资源性和垄断性收益分配不当、要素市场缺乏规范、行政垄断扭曲分配、公权力缺乏有效监督、公共服务部门腐败高发等六方面的问题最为突出。解决这些问题,除了使用一切必要的行政手段反腐,还需要以渐进的方式坚决推进经济、政治和社会体制改革,推进法制化和民主化建设,形成公众对权力的监督机制,从根本上消除腐败产生的基础。■


 
二、改善收入分配必须靠改革
 
收入分配失衡,是多年来体制改革滞后、既得利益坐大、腐败之风泛滥的结果,改善收入分配,必须对症下药

中国收入分配形势仍然严峻,居民收入差距仍然巨大,灰色收入在国民收入总量中持续占有一个举足轻重的比例,而且有从最高收入阶层向一部分中等以上收入阶层扩散的趋势,意味着腐败现象的蔓延。

  改善收入分配,绝不是仅仅依靠调整工资和个人所得税起征点能够解决的。近年来政府采取了一系列帮助弱势群体的政策,加快了低收入居民的收入增长,使高低收入之间的相对差距有所缩小,这是一个好迹象。但由于与收入分配密切相关的一系列体制问题没有得到根本解决,收入分配混乱的局面仍然没有得到控制,收入分配的绝对差距还在继续扩大,推算得到的城镇居民收入基尼系数已经进入了一个危险的区间。这对中国的社会公正、稳定和经济发展都是十分严重的挑战。

  冰冻三尺,非一日之寒。上述情况是多年来体制改革滞后、既得利益坐大、腐败之风泛滥的结果。面对这一严重挑战,当前反腐是第一要务。不过,仅靠行政手段反腐,或者“运动式”的反腐,能够在短期产生一定效果,却不能铲除滋生腐败的土壤、消除产生腐败的内在机制。因此在使用一切必要的行政手段反腐的同时,还必须处理好治标和治本的关系,推进体制改革,从根本上解决问题。

影响收入分配的体制弊端

  推进改革,必须有明确的针对性。中国目前的收入分配失衡,主要有以下一些体制性的原因。

  ——公共资金管理不善

  2011年政府公共财政收入、各类政府性基金收入(最主要是土地出让收入)、社保基金收入、中央国有资本经营收入四项合计,总量已经超过17万亿元,占GDP的36%。如此巨额的公共资源,如果制度不健全、分配不合理,对收入分配势必产生巨大的负面影响。

  目前公共资金管理的主要问题是缺乏严格的制度约束,或有章不依,透明度低,缺乏监督。行政管理支出和各项公共服务支出缺乏标准,执行随意,导致“三公消费”和其他政府自身消费膨胀,并在政府支出的各环节有大量漏洞,导致公共资金流失。初步推算,中国公共财政支出中,广义行政管理费用所占比重比发达国家约高出10个百分点,等于每年有上万亿元的资金流失、浪费和不当支出。如果加上土地出让收入在使用环节的流失和浪费,数额还更大。

  此外,政府投资和国有企业投资支出漏洞很多,管理不善,监督不到位,许多投资项目存在不执行招投标或者虚假招标、幕后交易、层层转包、收受回扣、以次充好等现象,导致公共资金大量流失。2011年国有单位和国有控股企业投资总额10.8万亿元,如果投资总额有10%的流失,那么公共投资资金每年流失就会超过万亿元。而许多个案表明,这方面的问题很严重。

  ——资源性和垄断性收益分配不当

  由于自然资源的稀缺性,资源行业利润丰厚,其主要部分是资源性收益,不是经营性收益。此外,还有一些具有天然垄断性或行政垄断性的行业,如银行、铁路、电力、电信、烟草等,利润同样或者更加丰厚,然而主要来自其垄断地位,不是一般意义上的经营性收益。

  资源性和垄断性收入的主要部分,理应纳入公共财政,用于公共服务。但在现行财税体制下,财政每年只收到几百亿元资源税,此外有几百亿元央企(多数处于垄断性行业或具有垄断地位)的上缴红利,由国资委支配,未纳入财政收入。资源性和垄断性收益的大部分,仍然由相关领域的企业自行支配;在私营企业直接成为私人企业主的利润收入,在国有企业则有相当部分通过公款招待、职务消费、超额福利、私下分钱等途径被挥霍,或者流入管理层或相关权力部门一些人的腰包。

  ——要素市场缺乏规范

  在经济发展中,生产要素资本化的过程会带来巨大收益。在中国,这突出表现在,土地出让和企业上市带来的溢价。土地由农用转为非农用途,地价常常有成十倍乃至百倍的升值。中华人民共和国宪法规定,农村土地为农民集体所有。但是,按现行制度,农地转为非农用途必须由政府征地,转为国有,并由政府分配或拍卖,其收益完全成为地方政府所得。这实际上侵犯了农民的合法权益。

  地方政府的土地出让收入并不是土地溢价的全部,还给房地产开发商提供了每年1万亿-2万亿元的高额利润空间。由于土地出让环节由政府垄断,房地产利润也往往与权力使用相关,而不单纯是市场竞争的结果。土地溢价实际上是一个与经济发展相关的宏观经济现象,来自城市化进程产生的巨大溢出效应,实际上是社会各阶层共同努力的成果,也应该回报全社会。土地收益的分配,一方面应当保证失地农民作为土地所有者一员的合法权益,保证他们在溢价收入中得到应有的一份,另一方面也应使高额溢价的相当部分由全社会分享。

  合理的解决途径,是开放土地市场,政府由土地的垄断方转变为中立的监督方,并通过征收土地增值税将土地溢价的一部分纳入公共财源,用于公共服务。土地制度的改革,也应与房产税改革配套进行。

  ——行政垄断扭曲分配

  行政性垄断是导致收入分配不合理的一个重要原因。有一部分行业,人为设置相当高的行政壁垒,使竞争者难以进入;或靠行政规制保证高额利润。例如银行业2011年净利润1.04万亿元,利润率远高于竞争性行业,在很大程度上是由于过去人为规定了相当高的存贷利差,同时也是由于竞争不充分,中小金融机构难以发展,因而形成大银行主导市场的格局。

  最近央行采取的取消贷款利率下限,是一项重要改革,为公平竞争打开了通路。但在这个领域和其他行政性垄断的领域,还有待一系列进一步改革措施来打破垄断,促进竞争。

  ——对公权力没有有效监督

  市场经济条件下,合理的收入分配体系,应当保证劳动和其他生产要素都在公平竞争的市场上取得合理回报,同时通过有效的社会保障、公共服务、税收政策和转移支付等制度安排进一步维护社会公平,照顾弱势群体,减小贫富差别。但如果权力过多介入经济活动和收入分配,且不受社会监督,就会逐渐演化为一些人以权谋私、侵占公众利益的手段,公平分配的格局就遭到破坏。

  为防止少数人凭借权力侵害公众利益,必须建立一整套制度和相应运行机制,来保证权力为社会大众服务,防止公权力转化为谋取私利的手段。中国当前严重缺失的,正是这方面的制度建设。

  ——公共服务部门腐败高发

  腐败和灰色收入主要围绕权力和垄断部门发生,但也从权力部门中心向其他领域扩散。其中公共服务部门是发生率特别高的领域,例如医院和医生开大药方,收取高额药品回扣,校长教师收取家长择校费和红包,科研人员以低质量的科研从政府部门骗取高额课题经费,等等。这类情况,实际上都加重了普通的公共服务消费者(患者、受教育者及一般纳税人)的负担,是一种逆向的转移支付。本报告前面所指出的灰色收入有向中高收入群体扩散的趋势,显然在很大程度上与此有关。

  之所以发生这种情况,原因之一是这些公共服务部门所担负的职责,使这些部门处于某种垄断地位,不受市场竞争的约束,从而有可能利用这种垄断地位寻租。服务产品供求双方之间信息不对称,也加剧了这种情况。

  同时,公共服务部门官僚化,使问题更加严重。主管部门常常以管理行政机构的方式管理医院、学校、科研单位,而不是靠法律制度管理这些公共服务机构,使这些机构事事听命于上级,丧失了必要的自主权、自治权,也直接把腐败之风从权力部门带到公共服务部门,使它们丧失了自我净化的功能。

  最后一个关键问题是,在各个公共服务领域,缺乏一套有针对性和有效的法律框架和制度设计,能够既给这些服务的供应者提供必要的激励机制,又能有效防止徇私舞弊行为的发生。
 
三、如何推进改革、改善收入分配

  以上扼要归纳了严重影响收入分配的六个方面体制弊端。改善收入分配,也需要首先围绕这六方面的体制问题推进体制改革。

  ——财税体制改革

  需要建立一个公开、透明、统一的财政体制,实行全口径阳光预算,将各级政府全口径收支置于各级人大和社会公众的实质监督之下。

  根据各级政府服务的人口,制定政府行政管理支出和公共服务的基本支出标准,并相应制定严格的财政纪律。据此重新调整中央与地方、各级地方政府之间的财政关系,增加一般转移支付,减少专项转移支付,充实地方财政,合理分配财政资源,使之得到有效利用。

  继续推进资源税改革、国有企业红利上缴制度改革,研究垄断利润调节税的可行性,把资源性收益和垄断收益的主要部分纳入公共财政,用于公共服务。

  与土地制度改革相配套,用土地出让环节的土地增值税和针对超标准住房的房产税取代土地出让收入,形成更可持续的地方财源,并抑制房价恶性膨胀。

  ——土地制度改革

  建立公开的土地市场,实行土地竞标制度;除了少数公益性和关乎国家整体利益的项目,以公开透明的场内土地交易代替政府征地和出让。政府从交易方变为监督方,并通过确权颁证及相关配套措施,切实保障土地交易的收益落实到农户,不被某些人中间截留。公益性用地的征地补偿也应参照市场价格。

  实现同地同价,工业用地不再享受低地价,回归真实成本,优化资源配置,避免土地资源浪费。

  高额土地溢价的一部分,通过土地增值税纳入公共财政,用于公共服务,优先用于户籍制度和相关改革,给城乡转移人口提供社会保障和公共服务。

  积极探索农用地流转、农村集体建设用地和农民宅基地通过市场流转的合理方式。

  ——垄断性和资源性行业改革

  减少行政保护,促进市场竞争。

  对天然垄断行业,制定相关制度和监督措施以保障公众利益和公平交易。

  对采矿权的授予实行严格、规范和公开透明的竞标制度。

  ——行政管理体制改革

  围绕权力产生腐败的问题,建立对公权力有效监督和约束的制度。其基本内容就是法制和民主。

  通过法制限定公权力的活动范围和行为规则。

  推进民主建设,使社会公众能够在法制框架下对公权力进行监督。法制化和民主化是解决腐败问题、改善收入分配最根本的保证,应该通过渐进式政治体制改革一步一步解决。

  在当前,首先需要推进的是行政管理体制改革,解决权力过于集中、缺乏制度约束、透明度低、不受社会监督的问题,初步解决“权为民所用”的问题,并通过更深层次的改革,逐步解决“权由民所赋”的问题。

  ——公共服务部门改革

  治理公共服务部门的腐败,要从纠正政府及主管/监管部门的行为做起。上风不正,无以治下。

  公共服务部门改革,应从去行政化入手,以靠法律制度管理代替行政化的管理,以专家治院治校代替官员治院治校,并鼓励行业自组织的发展,培育这些行业的自我约束和自我净化机制。

  需要针对公共服务部门的特点,探索建立相应的法律和制度框架及监督手段,既提供正面的激励机制,又有效防止营私舞弊,侵害消费者利益的行为。

  医院、学校、科研机构都应实行双轨制,既保证基本公共服务,又鼓励市场导向的民间机构和社会公益慈善机构进入,鼓励公平竞争,给消费者提供多种选择,并通过竞争促进提高效率、改善服务质量。

  收入分配不公、差距悬殊、秩序混乱,是一种严重的社会疾病。中国当前面临的腐败和收入分配不合理的问题,已经到了相当严重的程度,事关国家民族的前途,决不能等闲视之。解决收入分配不合理的问题,必须全面推进经济、政治和社会体制改革。当前,社会各界对即将召开的十八届三中全会寄予极大的期盼,希望这次会议能够成为改革的一个新里程碑。

  改革所要实现的目标,应是建立一个以公平竞争的市场经济为基本制度的社会;一个保护竞争、限制垄断的社会;一个政府廉洁高效、积极为社会服务、但不过度干预市场活动的社会;一个把收入差距保持在合理范围之内,全体公民能够享受基本社会保障和医疗教育住房等基本公共服务的社会;一个保护公民基本权利,在法律面前人人平等的社会;一个公民能够通过民主途径对政府进行监督的社会;一个能够最大限度实现全民利益协调一致、分享发展成果、共同富裕的社会。

 
 王小鲁    财新《新世纪》2013年第37期




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